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一、一定要把整个讨论土地问题的角度矫正
农村土地改革有两个关键点要把握。第一，农村土地坚持集体所有制是一个基本的制度，是农村基本经营制度的“魂”，没有必要再去讨论，也没有讨论的余地。对此，一定要避免把产权变革等任何农村土地的变革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意识形态的东西搞得比较重，改革中只要有变化，都认为是要搞私有化，都认为是错的，这种思潮实际上已经对土地制度的改革造成了比较大的困扰。所以“十四五”期间，一定要把整个讨论土地问题的角度矫正，以问题为导向去讨论，否则土地改革将很难有进展。
第二，农村土地改革要坚持产权明晰化和市场化的改革方向。明晰产权是指在坚持集体所有制的前提下，一定要先将每一个农民对土地的权利讲清楚，这是土地进行市场化流转的基础，目前我们的产权并不明晰。
二、把承包经营权回到集体组织手上，这是非常危险的事
在此基础上，农村土地改革的两个重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保护好农民的利益，农村土地改革的基本方向是强化农民对土地的权利。
为了加快土地规模化经营，现在很多人用集体化时期的思维，以强化集体所有权的名义来削弱农户的土地承包经营权，把原来已经分到农民集体组织成员的承包经营权利回到集体组织手上，这是非常危险的事，也是“十四五”期间特别要防的一件事。
第二， 农村土地改革要处理好集体和农民的权利关系。一定要非常明确的是，集体所有的权利不是少数人支配的权利，也不是集体组织对集体土地的权利，而是集体的成员共同对集体土地的权利。集体组织可以代集体的所有成员对集体土地进行使用、监管或者规划，但只是代理的权利，并不能直接行使权利。如果我们在整个农地改革上把对土地的基本权利退回到集体组织，这就是在走回头路，搞逆流。
三、最需要破解的问题是：农地“三权分置”权利体系的构建
随着城市化的推进，越来越多的人离开农村在城市落户，但作为农村集体组织的成员，可以长期占有土地的经营权，且土地不能交易。这就导致大量的土地闲置，土地资源浪费。此外，我们农业现代化的核心问题就是需要将土地经营规模扩大，但是目前小农户经营土地规模过小，细碎化程度高，成为妨碍中国农业现代化的突出问题。
破解这个问题的关键就是土地进行市场化流转，让部分已经持有小块土地的农户将经营权流转给其他经营者。但前提是：农民土地进行流转，他的权利要得到基本的保障。第二，承接土地的农民的使用权要得到保障。只有这两方的权利都得到保障，土地的市场化流转才能实现。
问题是，作为集体组织的成员，如果长期把持土地经营权的话，土地就无法市场化流转了。所以，我们提出了土地的“三权分置”改革，将成员原来的承包经营权分成承包权和经营权，承包权相当于身份权，承载着承包农户的身份属性及保障性权能，而经营权变成市场化的权利，成员可以将他的经营权流转给其他农户。十八大以来，农地“三权分置”逐渐明晰化为农村深化改革的核心内容之一。
然而，在具体实施“三权分置”过程中，存在着很多问题，有些问题甚至是牵一发而动全身的问题，这也是土地改革进展缓慢的重要原因。目前，“三权分置”下的配套措施和政策亟待完善。接下来最需要破解的问题是：农地“三权分置”权利体系的构建。在我看来，集体所有权、承包权和经营权各自的权利界定与内涵明确以及三者之间的关系，是实施农地“三权分置”制度的关键。但目前这些界定并不十分明确，存在诸多疑问。
在权利关系上，当承包权和经营权进一步分置以后，两权分离下的承包经营权与“三权分置”后的承包权、经营权之间到底是一种什么样的关系？经营权到底是从哪一种权利中分离出来的，它与母权利的权利关系如何？以成员权为基础的承包权与作为农业耕作者的经营权两种权利到底如何才能得到更有效的保护？各自的权能如何安排与设定？承包权与经营权的分离程序与规则如何议定等等，都缺乏明晰的政策安排与法律规范。
第一，我认为“三权分置”现在的核心问题是对承包权的权利有更加明确的法律界定，即明确承包权和经营权分离之后，承包权到底是什么权利。我的建议是：将承包权做成类似历史上的田底权，经营权设置为田面权，类似于在明、清时期中国土地制度的安排。举一个历史上的例子来理解，比如我是一个银行家，在农村拥有一片地，但我并不种，也不来这里，我将田底权拿在手上，将田面权即经营权转交给其他佃农，这个佃农拥有完整的、独立的田面权，对土地可以使用、收益、转让，也可以继承。这样一来，就相当于在集体所有制下，每个集体成员变成了一个拥有田面权的“不在地主”了。
第二，除了对承包权有更明确的身份的确定，“三权分置”还需要对农民的承包权更加强化。只有承包权进行了强化，农民才敢将土地流转出去，放心的离开村庄。我们观察到，在推进农地“三权分置”的实践中，从各方面的反映来看，地方推进经营权流转、扩大规模经营、培育经营主体的热情很高，在扩大集体组织权力和搞活经营权上劲头很足，对于承包农户的土地权利却重视不足，甚至存在削弱和侵犯。我认为，正确对待和处理好承包农户的土地权利，是实施农地“三权分置”的前提和关键，如果处理不好，不仅会使已经明确的改革主线跑偏，还会造成农民和乡村的不稳。
第三，对经营权进行清晰界定。我认为经营权的权利变成跟田面权同等的权利内涵，可以使用、抵押、转让，投资也可以获得回报。只有经营权得到保障，经营权的性质有清楚的界定，新的经营者才敢进来，才敢于进行投资等行为。此外，目前经营权如何定价也是一个很大的问题。
总之，农村土地改革最基本的就是让土地权利变成可分割的权利，让农民安心地在基本的土地权利得到保障的情况下，做强做大经营权利。
四、宅基地制度不破，村庄的变化就无解
宅基地占了农村土地很大一部分，但在土地制度改革中，农村的宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项。但是，由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，使得宅基地制度的改革，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。
事实上，宅基地制度改革很早就被提出来了，但一直没有太大的突破。原因是什么？政治上的考虑是很大的一个因素，宅基地承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，被认为是农民安身立命之本，担心如果改革做的不好，农民就没有立锥之地。特别是在疫情冲击之下，宅基地作为农民“最后退路”的功能更是一览无遗。
在现行的宅基地制度下，一方面，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，只要是集体成员，当要成家立户时，都可以分得一块宅基地。另一方面，整个乡村的宅基地不可交易，农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权。
在这种情况下，被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念，使农民肯定不会轻易放弃他们手中的宅基地，因为一旦放弃，其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益，农户的理性选择当然是占着甚至多占，哪怕宅基地的使用价值降低了。如此就导致，一方面是越来越多的农民离开乡村到城市定居，农村居住人口持续减少，但是农村宅基地的面积却没有减少，反而在不断地扩张。
其实，城市化的基本趋势应该是：随着农民一代代向城市迁移，乡村的村社应该是在不断减少，有些农民不愿意离开的，慢慢聚集到一个地方，有些地方就变成了生态绿地，农村的农地不断扩大。
但我们的情况却是：农民进城，由于在乡村无偿占有宅基地，大量修房子，村庄在不断扩张，到一定程度就是占用耕地了，导致耕地数量减少，危及中国耕地红线。据悉，中国整个村庄的占地比城市大四倍。但村庄内部很多地方呈现空心村的状况。这些是城市化的反常。当我们从天空去看中国的乡村，会发现一个非常畸形的现象，就是村庄在不断地扩张，城市在这边，乡镇在那边，差距巨大。
这些反常现象的根源就在我们的宅基地制度，所以，破解这些问题，必须进行改革。宅基地改革的核心目的实际上就是破农民跟村庄的关系问题，只要宅基地制度不破，村庄的变化就无解。
五、宅基地的权利要对外开放
宅基地制度的具体改革，首先还是要强调，坚持集体所有是一项基本制度，没有讨论的余地。在此基础上，我认为，第一，必须改革宅基地的无偿分配制度。过去只要是农民就有一块宅基地，这是宅基地制度安排的特殊性，现在不可能了，宅基地改革的方向就是要改变宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打转转，宅基地权利制度改革就很难有进展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起来了。
我们需要保证的是农民获得宅基地使用的权利，但是这一使用权利不能一直是无偿的，必须得有偿使用。宅基地的无偿分配导致村庄成员大量超占村庄用地甚至耕地，村庄无序扩张。我认为，可以考虑采取时点划断办法，对原占用宅基地的农户沿用无偿使用办法，时点以后享有成员资格的集体成员，则为有偿获得集体所有宅基地使用权，新成员或立新户者取得宅基地，以有偿方式取得。
第二，放开搞活宅基地使用权，实现宅基地可交易。对于农民自愿退出的合规宅基地，要通过相关的制度安排和政策措施，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。此外，宅基地的权利要对外开放，打破宅基地只能在集体内部流转的制度，对外村人和外来资本有序开放，没有外来人和外部资本进入就无法活村。我们有一个建议：宅基地资格权只向集体经济组织成员开放，但宅基地使用权和经营权可以向集体经济组织原籍成员开放，这样就可将宅基地使用的方法扩大。只有打破乡村的封闭性，让资金、人才等新的生产要素进来，并且把所有的生产要素都活跃起来，整个乡村才能活跃起来。
第三，宅基地权利与集体建设用地权利的同权。目前的土地权利中，尽管宅 基地也属于集体建设用地，但是在权利内涵上，宅基地只能建设用于农民居住的房屋，没有出租、转让和抵押权，随着集体建设改革到位以后，两者的权利差异会更大。因此，在实行集体建设用地与国有土地同地同权的同时，也要实行农村宅基地与集体建设用地的同地同权。
此外，我还想强调的是，要规范宅基地管理，对整个村庄的规模加以控制，不能让其无限扩张，但这并不意味着违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”。现在有些地方不顾农民意愿，用行政性的办法来一次性、大规模地快速解决乡村的居住问题，用行政手段强制性进行拆村并村，将世世代代生活在农村的村民合并到一个几万人的社区。这样的做法直接破坏了农民居住的权利，也将农民原来与乡村在一起的基本的权利剥夺掉了。此外，乡村本身就有它的制度文化，采用这种做法把这些东西全给断根了，那可不就“鸡飞狗跳”了嘛。
来源：区域前沿观察