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陈彦斌、刘哲希：中国宏观经济政策体系面临的困境与改革方向
陈彦斌、刘哲希：中国宏观经济政策体系面临的困境与改革方向
陈彦斌、刘哲希：中国宏观经济政策体系面临的困境与改革方向
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来源：无  发表日期：2016-10-12   阅读次数：

本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。
过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。
宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。
鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 
一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策
我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。
（一）宏观经济政策应对危机的举措
面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。
（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面
在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。
 
二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策
受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。
（一）宏观经济政策应对经济下行的举措
面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。
（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象
虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。
 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题
不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。
（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率
改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。
第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。
（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。
（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力
回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向
十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。
（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制
宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。
（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定
由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。
（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能
鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。
（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合
加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。
（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用
财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 
六、结语
通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。


（本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。）

过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。

宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。

鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 

一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策

我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。

（一）宏观经济政策应对危机的举措

面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。

（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面

在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。

一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。

二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。

 

二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策

受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。

（一）宏观经济政策应对经济下行的举措

面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。

（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象

虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。

 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题

不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。

（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率

改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。

卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。

第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。

（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。

（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力

回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向

十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。

（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制

宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。

（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定

由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。

（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能

鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。

（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合

加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。

（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用

财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 

六、结语

通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。


本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。
过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。
宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。
鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 
一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策
我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。
（一）宏观经济政策应对危机的举措
面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。
（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面
在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。
 
二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策
受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。
（一）宏观经济政策应对经济下行的举措
面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。
（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象
虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。
 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题
不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。
（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率
改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。
第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。
（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。
（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力
回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向
十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。
（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制
宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。
（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定
由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。
（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能
鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。
（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合
加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。
（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用
财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 
六、结语
通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。


（本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。）

过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。

宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。

鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 

一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策

我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。

（一）宏观经济政策应对危机的举措

面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。

（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面

在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。

一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。

二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。

 

二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策

受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。

（一）宏观经济政策应对经济下行的举措

面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。

（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象

虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。

 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题

不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。

（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率

改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。

卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。

第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。

（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。

（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力

回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向

十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。

（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制

宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。

（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定

由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。

（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能

鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。

（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合

加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。

（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用

财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 

六、结语

通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。


本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。
过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。
宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。
鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 
一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策
我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。
（一）宏观经济政策应对危机的举措
面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。
（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面
在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。
 
二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策
受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。
（一）宏观经济政策应对经济下行的举措
面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。
（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象
虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。
 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题
不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。
（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率
改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。
第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。
（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。
（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力
回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向
十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。
（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制
宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。
（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定
由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。
（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能
鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。
（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合
加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。
（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用
财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 
六、结语
通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。


（本文发表于《中国人民大学学报》2016年第5期。其中，第四部分被人民网转载。）

过去十年，中国经济增长态势发生了显著的变化，GDP增速呈现明显的下行态势。2007年GDP增速高达14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更进一步下滑至7.4%。面对经济的下行压力，宏观经济政策始终在积极地应对与调整。2008年全球金融危机时期推出了以“四万亿”为代表的强刺激政策，新常态下又进行了调控理念与方式的创新，实施了区间管理、“微刺激”及定向调控等新的政策手段。但是，宏观经济政策的调控效果却不尽如人意。不仅经济增速的放缓势头未得到缓解，反而进一步呈现出经济萧条的迹象。2015年的GDP增速为6.9%，降至近25年来的最低点，而且衡量经济运行冷热的两大指标——产出缺口与GDP平减指数双双为负。

宏观经济政策不断调整却仍难以止住经济增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危机之后，长期以来支撑中国经济高速增长的人口红利、体制改革红利、全球化红利以及技术进步红利均在不同程度地消退，客观上造成了经济增速下行的局面。又如，新常态下宏观经济政策面对“三期叠加”带来的巨大下行压力而应对力度不足，一定程度上导致了负向产出缺口的持续扩大。中国宏观经济政策框架本身也存在着一些明显的缺陷与不足，使得宏观经济政策的调控效率不高，这是难以有效止住经济增速持续下行的重要原因。

鉴于“十三五”期间中国经济将面临更为严峻的保增长任务，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年实现国内生产总值和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展目标，这就要求宏观经济政策必须要解决自身存在的突出问题，破解当前效率低下的困境。因此，本文以过去十年作为切入点，分反危机时期和新常态时期两个阶段对宏观经济政策的实施情况与效果进行系统梳理，在此基础上总结宏观经济政策体系存在的突出问题，从而为宏观经济政策框架的转型提供思路。
 

一、反危机时期（2007—2011年）的宏观经济政策

我国自2001年加入WTO以来，受益于“出口-投资”联动机制的驱动与人口红利、体制改革红利、全球化红利及技术进步红利等四大红利的集中释放，经济增速持续加快，2007年高达14.2%。然而，2008年全球金融危机的爆发导致美、日、欧等主要经济体的经济增速快速回落，对中国的出口需求造成了沉重的打击。出口总额增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影响，中国GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更只有6.2%，为季度增速数据公布以来的最低点。

（一）宏观经济政策应对危机的举措

面对宏观经济形势的突然变化，政府迅速调整宏观经济政策的目标与定位。在2008年中期，政府将宏观经济政策的调控目标由 “控总量、稳物价、调结构、促平衡”调整为“保增长、控物价”，进而又在第4季度将首要调控目标明确为“防止经济增速快速下滑”。与此同时，宏观经济政策的定位也由“稳健财政政策+从紧货币政策”调整为“积极财政政策+适度宽松货币政策”（见表1），意图推动产品需求（IS曲线）与货币供给（LM曲线）的双双扩张，以防止经济增速下滑趋势的恶化。2009年，面对外部需求持续萎缩的情况，宏观经济政策更加明确地将“扩内需”视为“保增长”的根本途径，并将二者列为调控的核心目标。相应地，宏观经济政策在此后两年延续了“积极财政政策+适度宽松货币政策”的政策组合。
在具体操作实践中，积极财政政策是“保增长”与“扩内需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四万亿”的大规模财政刺激计划，两年内向保障性住房建设、“汶川”灾后重建以及基础设施建设等领域投入了4万亿元的财政资金。2009年财政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，为改革开放以来的最大增幅。如果进一步将地方政府的举债规模考虑在内，总体财政赤字率更是高达12.3%。货币政策的定位则由“从紧”调整为“适度宽松”，在2008年9月至年底的短短4个月内，中国人民银行（下称“央行”）5次下调金融机构存贷款基准利率，4次下调存款准备金率，同时暂停对商业银行信贷额度的管控。2009年M2增速高达28.5%，为近30年来的峰值。新增信贷规模达到9.59万亿元，同比增速高达95.3%。产业政策在应对危机的宏观调控中同样发挥了重要作用。国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等产业规划及相关实施细则，通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动经济增长。

（二）反危机政策下经济短暂复苏与后续的复杂局面

在财政政策、货币政策与产业政策的积极应对下，中国成为了全球范围内复苏最快的主要经济体。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后开始企稳回升，全年增速已达到了9.2%。同期，全球经济仍处于衰退困境之中，平均经济增速只有-0.5%。2010年中国经济增速更是进一步回升至10.6%，接近于全球金融危机前的经济增长水平。
但是，以“四万亿”为代表的刺激政策副作用较大，留下了较多后遗症。

一是物价水平快速上升，商品房价格迅猛上涨。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI进一步上升至5.4%，PPI达到了6%。全国商品房平均价格则在2009—2011的三年间上涨了约41%，其中北京的涨幅达到77%、上海的涨幅更达到92%。

二是产能过剩问题更加突出。IMF评估报告指出，中国的产能利用率由2008年80%下滑至2011年的60%左右，其中钢铁、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。三是地方政府加大举债规模以刺激经济扩张，导致债务问题逐渐凸显。国家审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年增加了1倍。四是经济结构失衡现象进一步恶化。由于宏观经济政策以拉动投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右。不仅如此，伴随着2011年宏观经济政策逐步回归常态化，将财政政策与货币政策组合调整为“积极财政政策+稳健货币政策”后，中国经济增速再次呈现出快速的回落态势，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，这很大程度上源自上述副作用与后遗症带来的下行压力。

 

二、新常态下（2012—2016年）的宏观经济政策

受四大红利不断减弱的影响，2012年以来中国经济逐渐步入以“三期叠加”为核心特征的新常态，即增长速度换挡期，结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期。GDP增速呈现持续放缓的态势，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消费、投资及出口的增速降幅更为明显。社会零售品销售增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社会固定资产投资增速由23.8%下滑至10.0%，出口总额增速则是由20.3%转为-2.8%。

（一）宏观经济政策应对经济下行的举措

面对增速换挡与结构调整的双重压力，宏观经济政策自2012年起就一直将首要目标定位为“稳增长”，并兼顾“调结构”（见表1）。由此，宏观经济政策的定位始终坚持“积极财政政策+稳健货币政策”，以更易于精准发力的财政政策为核心，旨在稳定增长的同时进一步改善经济结构。从具体操作来看，财政政策方面，政府的财政支出规模不断扩张，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，达到了改革开放以来的最高点。货币政策方面，在稳健的政策定位下，M2增速较2008—2010年适度宽松时期明显下降，保持在12%~14%的区间内平稳运行。产业政策方面，其宏观调控职能进一步强化，尤其在2015年提出的供给侧结构性改革“三去一降一补”目标中，产业政策承担了“去产能”与“补短板”的重要任务。
另外，基于前期刺激政策消化的压力，新常态以来宏观经济政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多种新型调控模式与工具，以兼顾“稳增长”和“调结构”。一是提出了“区间管理”的调控思路，将宏观经济政策的目标界定为一个合理区间。区间上限为“防通胀”，下限为“稳增长”，而且在下限之外还将“保民生”作为底线。二是采用“微刺激”政策主动进行预调与微调。“微刺激”本身虽然仍属于政府依靠项目投资等手段拉动经济增长的调控方式，但刺激力度相对温和且更加注重对经济结构的调整。三是针对中国经济中突出的结构性问题，实施定向宽松货币政策，通过定向降准、PSL等工具对“三农”、小微企业以及棚户区改造等领域重点发力，更加直接地促进经济结构的调整。

（二）经济增速放缓势头未得到缓解，经济呈现出萧条迹象

虽然宏观经济政策积极调整并不断创新，但调控效果始终欠佳，难以阻止经济增速持续放缓的势头。以“微刺激”政策为例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈现出明显的递减态势。尤其是2014年的“微刺激”政策虽然力度更强频率更高，但效果远不及前两年。
受此影响，新常态下中国经济逐渐呈现出萧条迹象，表现为产出缺口持续为负与价格水平的不断下滑。产出缺口方面，郭豫媚和陈彦斌（2015）的计算结果表明，2012—2015年中国经济的产出缺口显著为负。从历史经验来看，近三十年来出现过三次产出缺口为负的时期，而且均对应于经济萧条的出现，分别是“物价闯关”失败后的1989—1990年、亚洲金融危机爆发前后的1996—2001年以及全球金融危机与欧债危机相继发生的2008—2010年。价格水平方面，2012年以来GDP平减指数持续下滑，2015年已降至-0.5%。以往也仅有亚洲金融危机与2008年全球金融危机时期出现过GDP平减指数为负的情况。

 
三、宏观经济政策框架存在的突出问题

不可否认，过去十年中国经济增速的持续下行是由多方面因素所致，既与潜在经济增速的下滑有关，也与经济周期性放缓情况下宏观经济政策应对力度不足等因素有关。但是，这并不能掩盖中国宏观经济政策框架本身存在的突出问题，这些问题导致了宏观经济政策的调控效率不高。

（一）未能厘清宏观调控与微观干预的关系，以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，降低了宏观经济政策的调控效率

改革开放以来，宏观经济政策框架的构建与完善是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等经济政策手段的运用。这一调控思路在市场化改革初期较为有效地弥补了部分市场机制缺失或不完善之处。但是其弊端就在于，宏观调控与微观干预的关系始终难以得到厘清，甚至有不少观点认为宏观调控就是政府干预。因此，伴随着市场化改革进程的深化，微观干预手段并未相应地淡出宏观经济政策框架，仍是重要的组成部分。
正因为如此，与其他主要经济体对产业政策持较为谨慎的态度不同，中国在宏观调控中十分重视对产业政策等微观干预举措的运用，而且与产业政策紧密相关的区域政策、消费政策及投资政策等也被纳入到宏观经济政策体系之中。

卢锋（2016）通过对过去十年宏观经济政策工具的梳理发现，除货币政策与财政政策等常规调控工具之外，宏观经济政策使用的调控工具接近30余种，以宏观调控之名行微观干预之实的现象经常发生。而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。

第一，由于政府本身难以收集并处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，所以，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，2008年金融危机以来，政府部门一直试图挑选出要重点发展的产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但现实的结果却是产业结构“越调越乱”，不仅产业发展方向不断调整，而且重点发展的产业陆续出现产能过剩问题、落后产业则陷入“越淘汰越过剩”的怪圈，加剧了经济的下行压力。
第二，微观干预的频繁使用进一步制约了民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难、融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其产生的原因就在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。金融抑制政策则使信贷资源更多地流向国企与地方政府，导致民营企业融资难、融资贵问题不断加重。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约会导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控的效率。
第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，这不仅带来了腐败的恶果，更进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的“发改委”价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会挤出私人部门投资并降低财政公共支出的效率，从而抑制经济增长。因此，微观干预会降低宏观经济政策的效率，使其对经济增长的推动作用减弱。

（二）宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期，从而降低了调控效率
不同于发达国家宏观经济政策将经济稳定与金融稳定作为主要调控目标，过去十年中国宏观调控目标一直延续宽泛化特点，不仅将“稳增长”、“防通胀”和“调结构”作为核心目标，而且还根据经济形势需要灵活地扩充目标。比如，新常态下将“惠民生”、“促改革”、“防风险”等加入目标体系之中。
直观上，宽泛化的调控目标会给予政策制定者更大的相机抉择空间，使其可以根据经济形势变化而制定最优政策。但实际上，宽泛目标下宏观经济政策的左右摇摆会导致政策的实施效果难以达到预设目标。这是因为，公众是根据对未来政策的预期决定当前的行为决策，因而使公众形成稳定预期才能更有效地提高宏观调控效率。在宽泛目标下，当公众察觉到政策目标会不断变化时，就会对政策缺乏信任，行为决策往往会有悖于政策实施的意图。这突出表现为上世纪七十年代滞胀危机期间，美联储在稳定经济增长和抑制通胀这两个目标之间反复摇摆，导致反通胀政策不被公众信任，反而加剧了通胀水平的上升幅度。
具体到中国，以“稳增长”与“调结构”目标为例：当“调结构”作为调控目标时，经济会经历新旧增长模式的转换而面临增速的下滑，这使得公众会意识到未来的政策目标又会转为“稳增长”。由此导致企业及各地方政府主动进行结构调整，而淘汰落后产能的意愿大大降低，更多的是期待“稳增长”时更为宽松的政策环境解决产能过剩问题。也正因如此，尽管近年来政府试图通过不断地调整宏观调控目标，以寻求“稳增长”、“调结构”、“防风险”等多目标之间的平衡，但政策实施效果大多不尽如人意，经济增速的下滑趋势没有得到扭转；经济结构调整步伐也未明显加快（近年来消费占比上升更多是源于投资增速的大幅下降），高债务风险反而进一步凸显。

（三）货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力

回顾过去十年的政策实践可以发现，无论是反危机时期的“积极财政政策+适度宽松货币政策”的组合，还是新常态下“积极财政政策+稳健货币政策”的组合，财政政策始终是应对经济下行的核心手段，货币政策则处于从属地位。这导致货币政策的逆周期调节能力被显著抑制，主要体现在以下三个方面。
第一，由于要配合财政政策的积极支出，货币政策需更加侧重于控制信贷规模等数量型工具，从而阻碍了向价格型调控方式转变的步伐。但在利率市场化改革深化与金融创新不断发展的背景下，数量型中介目标的可测性、可控性及与实体经济的相关性均在持续减弱，使得数量型货币政策的效率不断下降。因此，货币政策为了配合财政政策的主导地位而牺牲了自身对经济的逆周期调节能力。
第二，由于央行缺乏足够的独立性，货币政策难以进行有效的预期管理，进一步降低了货币政策的调控效率。预期管理通过改变市场进行预期时所依赖的信息集而引导公众预期向政策目标靠拢，能够有效地提高货币政策调控效率。郭豫媚等（2016）研究表明，预期管理可以将当前中国货币政策效率提高40%左右。但是，预期管理的重要前提是央行要具有足够的独立性，由此才能避免政治周期及动态不一致性等因素的影响而取得公众信任。因此，中国货币政策处于从属地位而央行的独立性不高，就会导致预期管理手段难以被有效实施。
第三，由于货币政策对经济下行的应对力度不足，使得中国经济出现增速下行和实际利率上行的背离局面。进入新常态以来中国经济下行压力不断加大，但是货币政策因处于从属地位而始终保持稳健定位，即使进行了多次降息降准操作，调控力度也始终不足。这突出表现为在经济增速持续放缓的背景下，2011—2015年间实际贷款利率却上升了2.3个百分点，由此加大了企业投资成本与偿债压力，进而导致企业生产意愿低迷，加重了经济下行趋势。

五、宏观经济政策框架的转型方向

十八届三中全会明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这就需要进一步完善宏观经济政策的调控方式，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。基于宏观经济政策框架存在的突出问题，本文认为宏观经济政策的转型应从定位、目标及工具等方面着手。

（一）宏观调控应定位于对经济短期波动的逆周期调节，是总需求管理而不是微观干预，更不是替代市场机制

宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，由此会使经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对经济短期波动的逆周期调节，也就是现代宏观经济理论所讲的总需求管理。由此可见，宏观调控并不是干预市场机制，而且是为市场机制的自我恢复创造更有利的环境，使资源配置在短期内尽快回归至均衡状态。
微观干预则是政府针对市场失灵所采取的提升资源配置效率的措施。市场失灵是指市场本身不能有效配置资源的情况，其产生的主要原因在于产权制度不完善、垄断、外部性（如环境污染）等。因此，微观干预重在通过建立设计完善的法律规章制度矫正市场失灵现象。例如，完善产权制度以明晰产权关系、颁布反垄断法破除垄断等。这与宏观调控运用经济政策手段并聚焦于宏观经济波动有本质上的区别。
此外要认清的是，无论是宏观调控还是微观干预，均是对市场机制的补充，并不是去替代市场机制，市场能做的一定要交还给市场去做。比如，当前中国高投资、低消费与产能过剩严重等经济结构失衡的一系列问题就是因为政府对市场机制的重视程度不够，弱化了企业预算约束并扭曲了要素价格。因此，优化经济结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，不能依靠微观干预，更不能依靠宏观调控。

（二）宏观经济政策的调控目标应重在实现经济与金融的双重稳定

由于宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动，宏观经济政策的核心目标重在保证经济的平稳运行，不应过于关注“调结构”、“促改革”等其他目标。保证经济平稳运行需要重点关注两方面：一是，经济产出与物价水平的稳定。上世纪90年代以来的理论研究发现，运用货币政策应对经济波动时，在长期中稳定物价与稳定经济产出两者之间不存在权衡关系而具有完美一致性。因此，越来越多的国家采用了通胀目标制，单一锚定通胀目标。二是，维持金融体系的稳定。2008年全球金融危机后，学界进一步认识到，由于经济周期和金融周期在波动频率与波动幅度上存在显著差异，宏观经济政策仅维持经济稳定并不能保证金融体系的稳定。因此，实现经济与金融的双重稳定应成为宏观经济政策的核心目标。
就未来几年内的中国经济形势而言，调控目标的顺序应为“稳增长、控通胀、金融稳定”。第一，“稳增长”仍是宏观经济政策的首要目标。一方面是因为这对于完成“到2020年实现GDP和城乡人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社会”等重要发展任务至关重要。另一方面是因为与拥有较为完善社会保障体系的西方国家相比，中国的社会保障体系相对滞后且社会建设架构较为脆弱，从而也具有明显的“增长依赖症”。第二，虽然新常态以来通胀水平处于低位，但不能因此放弃对“控通胀”目标的管理。2015年底中国的M2/GDP已高达203%，处于历史与国际上的高位，因而所面临的潜在通胀风险依然很大。第三，“金融稳定”不仅是强调央行要发挥最后贷款人职能以防范系统性风险，而且要增强宏观审慎政策在防止金融体系的顺周期波动方面的重要作用。

（三）应强化货币政策的主导地位，减弱财政政策的逆周期调节作用，大幅弱化产业政策的宏观调控职能

鉴于宏观调控重在实现对经济波动的逆周期调节，在经济的常规波动时期，宏观经济政策应选择能够及时且有效地应对经济短期波动的政策工具。现代宏观经济理论与各国的政策实践均表明，货币政策是应对产出缺口与物价水平变化最灵活且最有效的宏观经济政策手段。财政政策则受到政治周期及内在时滞较长等因素的影响，在常规时期稳定物价水平和产出缺口的效果远不及货币政策。马骏（2014）通过测算“财政脉搏”指标也发现，中国财政政策的逆周期调节作用并不明显，甚至在一些时期还呈现出顺周期特征而加剧了经济的波动。因此，经济的常规波动时期宏观经济政策框架要以货币政策为主导。
值得注意的是，在少数时期中经济体会陷入长达几年或十几年的持续且深度的衰退之中，比如，上世纪30年代的美国大萧条及90年代以来的日本大衰退。此时，货币政策通常会面临零下限约束而操作空间较常规时期明显的收紧，因而单独使用货币政策难以应对经济的持续下行。积极的财政政策则能有效地为货币政策分担刺激总需求的压力，从而有效保证宏观经济政策的可持续性。而且，经济深度衰退的时期较长，使得财政政策逆周期调节能力较弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危机爆发后，以货币政策调控为核心的美国等发达国家也明显加大了财政政策的应对力度。因此，在经济陷入深度衰退时期，宏观经济政策框架要以货币政策与财政政策积极配合为核心。
此外，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，应逐步退出宏观经济政策体系。这是因为，为实现“稳增长”等短期调控目标，产业政策在制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场的客观发展规律与对资源的有效配置。比如，政府为应对2008年金融危机，将之前被认定为产能过剩的钢铁行业又列入到“十大产业振兴规划”之中，由此进一步加剧了钢铁行业的产能过剩问题。大幅弱化宏观调控职能后，产业政策可以更侧重于推动技术创新与市场竞争机制的完善等方面，更为有效地促进中国长期经济增长。

（四）货币政策应加快向价格型调控转型的步伐，注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合

加快货币政策由数量型调控向价格型调控转变，将有效增强利率市场化背景下货币政策的调控效率。国际经验也表明，伴随着利率管制的逐步放开与金融创新的不断发展，修订数量型中介目标的统计口径以保证数量型调控有效性的方式难以为继，货币政策调控方式由数量型向价格型转变是必然选择。事实上，当前中国向价格型调控方式转变的时机已较为成熟，个体对利率等价格信号的敏感度已在不断增强。因此，央行需要在构建完善的基准利率体系与利率传导渠道，以及建立与价格型调控相适应的货币供给机制等方面加快步伐。
预期管理目前在国际上已成为提高货币政策有效性的核心手段。针对中国而言，鉴于货币政策处于数量型调控方式效率下降而价格型调控框架尚未完全建立的转型时期，预期管理会为货币政策调控效率的提升带来更大的帮助。加强预期管理，一方面要提高央行的独立性，这与之前所讲的货币政策占据宏观调控主导地位的转型方向相符合。另一方面则需要加强央行与市场的信息沟通、增加货币政策的透明度，注重对货币政策操作进行事前沟通和事后解释，及时公布货币政策相关操作及其意图，避免市场误读。
货币政策要加强与宏观审慎政策的配合，是因为根据丁伯根法则，货币政策在实现经济稳定的同时难以完成防范金融风险的任务。尤其是在经济萧条而必须使用宽松货币政策的时期，若没有宏观审慎政策的配合，很可能会出现资产泡沫而加剧经济运行风险。2008年金融危机前美国宽松货币政策使宏观经济稳定但金融风险加剧的现象就是最好的佐证。宏观审慎政策通过对银行流动性、资本金及杠杆率等方面进行调节，则能降低金融体系的过度风险承担激励，从而有效地抑制资产泡沫的形成。“十三五”规划纲要提出了“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”的完善方向，未来应聚焦于解决宏观审慎框架与微观金融监管体制如何协调以及事前、事中监管与事后救助机制如何结合等具体问题。

（五）财政政策在常规时期应回归公共财政，但在危机时期要充分发挥扩大内需的作用

财政政策在常规时期回归公共财政，除财政政策逆周期调节能力欠佳的原因之外，还因为政府的财政收支压力正与日俱增。2014年以来，我国的财政收入增速已跌落到个位数，2015年仅有5.8%，远低于过去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依赖的土地出让金也显著减少，2015年降幅达到了21.6%。同时，政府在医疗卫生、社会保障以及环境治理等刚性支出却呈现快速增长态势，高债务下的偿本付息的压力也在不断加大。考虑政策性银行的金融债以及地方政府债务置换等广义口径下的财政赤字率在2015年已接近10%。因此，在货币政策占据宏观经济政策主导地位的情况下，财政政策在常规时期需要弱化自身的宏观调控职能，将更多的财力用于公共财政。而在经济危机或深度衰退时期，积极财政政策仍是扩大内需的有效手段。尤其是对于“债务-通缩”危机而言，积极财政政策与适度宽松货币政策相配合的调控明显优于单独使用货币政策的效果。
 

六、结语

通过对过去十年宏观经济政策实施情况的梳理可以发现，无论是全球金融危机期间利用强刺激政策拉动经济，还是新常态下政策手段不断调整与创新，宏观经济政策均未从根本上改变经济增速的下行态势。这虽然与潜在增速下行和政策应对力度不足等因素有关，但不容忽视的是，宏观经济政策体系存在一些突出问题，导致其调控效率不高，表现在：第一，由于中国宏观调控的定位难以得到清晰界定，以宏观调控之名行微观干预之实的现象长期存在。第二，宽泛化的宏观调控目标下公众难以形成稳定预期。第三，货币政策处于从属地位，弱化了宏观经济政策的逆周期调节能力。
因此，未来宏观经济政策的转型应着重做好以下三个方面的工作：第一，厘清宏观调控与微观干预的界限，明确宏观调控的定位是逆向调节经济的短期波动。第二，大幅简化宏观经济政策的调控目标，重在实现经济与金融的双重稳定。第三，构建以货币政策为核心的新政策框架，弱化财政政策的逆周期调节职能，大幅弱化产业政策的宏观调控职能。同时，货币政策要加快向价格型调控方式转型的步伐、注重预期管理并加强与宏观审慎政策的协调配合，以提高自身的调控效率。

学者观点
陈彦斌

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